Entre 2025 e 2026, multiplicaram-se atos administrativos criando vantagens pecuniárias para servidores do Poder Judiciário da União e do Poder Legislativo, suscitando críticas pelos meios de comunicação.

O movimento começou com licenças compensatórias por trabalho extraordinário, acumulação de acervo ou funções singulares, mas evoluiu para pagamentos mensais calculados como percentual da remuneração e vinculados a cargos em comissão.

O ponto culminante foi a Resolução nº 919, de 19 de agosto de 2026, do STF, pela qual foi instituída a Gratificação pelo Exercício de Atividades de Alta Complexidade, Técnica e Administrativa — GAACTA para seus servidores.

O episódio envolve questões centrais do regime constitucional da Administração: quem pode criar vantagens remuneratórias; quando uma parcela é de fato indenizatória; quais verbas podem ficar fora do teto; e até onde um ato infralegal pode definir efeitos tributários e previdenciários. Também põe em jogo a coerência do Supremo com seus próprios precedentes.

Da licença compensatória à gratificação mensal

A origem recente está em licenças compensatórias adotadas em 2025 por Senado, STJ, TST, Conselho da Justiça Federal e TJDFT, em modelo inspirado no tratamento dado à magistratura e ao Ministério Público por resoluções do CNJ e do CNMP.

O servidor submetido a trabalho extraordinário, singular ou “acúmulo de acervo” adquiria dias de descanso a título de “licença compensatória”, conversível em pecúnia.

O modelo já se tornava problemático quando a conversão em pecúnia deixava de ser excepcional. Ainda assim, havia ao menos um direito ao descanso associado ao excesso de trabalho, cuja perda poderia, em tese, justificar reparação.

Em 2026, o desenho mudou: no julgamento conjunto das ações dos “penduricalhos”, o STF considerou inconstitucional a “licença compensatória” de magistrados e membros do Ministério Público.

A partir daí, resoluções do CJF, CNJ, TSE e de outros órgãos passaram a instituir gratificações mensais para ocupantes de cargos CJ-1 a CJ-4. O fato gerador deixou de ser a compensação pelo excesso de trabalho ou por descanso não gozado e passou a ser, essencialmente, o exercício do cargo. A GAACTA tornou-se pagamento habitual, justificado por elevada responsabilidade e complexidade do trabalho.

No STF, a Resolução nº 919 estabeleceu percentuais de 15% a 22,5%, conforme o nível do cargo e a responsabilidade das atribuições. Quanto maior a posição hierárquica, maior a vantagem, calculada sobre a remuneração total, inclusive a retribuição pelo próprio cargo em comissão ou função comissionada.

É um desenho típico de contraprestação funcional: o critério não mede despesa, perda patrimonial ou direito frustrado; gradua o pagamento segundo a relevância e a complexidade do trabalho.

Autonomia administrativa não é poder para criar remuneração

A Constituição assegura autonomia administrativa aos tribunais, mas não soberania normativa. O art. 96 permite ao Judiciário organizar seus serviços e exercer iniciativa legislativa; o art. 37, X, exige lei específica para fixar ou alterar a remuneração dos servidores.

A distinção é decisiva. Uma coisa é regulamentar vantagem criada por lei. Outra é a resolução criar a prestação, selecionar beneficiários, fixar percentuais e base de cálculo, disciplinar sua manutenção e ainda declarar efeitos tributários e previdenciários.

Alguns atos invocam o art. 61, VIII, da Lei nº 8.112/1990, sobre adicionais relativos ao local ou à natureza do trabalho. A cláusula é genérica e não parece autorizar cada órgão a criar novas parcelas com desenho próprio.

No Judiciário da União, a Lei nº 11.416/2006 disciplina as carreiras e a estrutura remuneratória, inclusive dos cargos em comissão e funções comissionadas. Não criou a GAACTA nem autorizou, de modo inequívoco, cada tribunal a instituir nova gratificação mensal por resolução.

O mesmo ocorre no TCU e no Senado, cujas leis de carreira não preveem essa possibilidade. Ainda assim, ambos instituíram, por atos infralegais, vantagens equivalentes, com destinatários distintos: no TCU, ocupantes de cargos ou funções de confiança; no Senado, um grupo restrito de altos dirigentes.

O STF diante de seus próprios precedentes

Nas ADIs 1.776 e 1.777, o STF considerou inconstitucionais atos do STJ e do Conselho da Justiça Federal que instituíram gratificações mensais para servidores sem lei específica. O fundamento foi a impossibilidade de usar a autonomia administrativa para criar vantagem remuneratória.

O desenho atual não é idêntico, porque se tenta caracterizar a GAACTA e parcelas similares como “indenizatórias”. A questão constitucional, porém, é próxima: se a vantagem retribui funções mais complexas e de maior responsabilidade, integra o sistema remuneratório, nos termos do § 1º do art. 39 da Constituição.

Chamá-la de “indenizatória” não elimina a exigência do art. 37, X, nem a legislação orçamentária, que veda despesas com indenizações não criadas por lei. Como ensina Marçal Justen Filho:

“O pagamento regular e institucionalizado de indenizações depende de autorização legislativa. [...] [Elas] não podem ser transformadas em forma de remuneração do servidor, sob pena de submissão ao regime correspondente.” (Curso de Direito Administrativo, 10ª ed., p. 1002)

A Resolução nº 919 produz, assim, problema institucional delicado. O Supremo, como órgão administrativo, adota solução próxima da que, como tribunal constitucional, já considerou incompatível com a Constituição. A própria resolução invoca a disciplina de outros tribunais e conselhos. A repetição pode explicar a disseminação do modelo, mas não cria competência constitucional inexistente.

A imprópria classificação como “indenização”

No Direito Público, não basta chamar uma parcela de “indenização” para que ela o seja. Importam seu fato gerador, finalidade e função econômica.

O julgamento conjunto realizado pelo STF em 25.03.2026, envolvendo, entre outros processos, as ADIs 6.604 e 6.606, oferece critérios úteis. No plano formal, uma indenização paga de forma regular e institucionalizada exige base legal adequada. No plano material, precisa haver causa reparatória identificável.

Como reiterou o STF no voto conjunto de 25.03, a parcela deve estar ligada a despesa, perda, ônus ou direito concretamente sacrificado. No ressarcimento, exige-se nexo com a função e, quando cabível, comprovação ou apuração objetiva. A fórmula de cálculo deve guardar correspondência com o impacto a reparar.

Pagamentos automáticos, mensais e habituais, sem comprovação de despesa ou prejuízo individualizável e calculados por critérios alheios a qualquer perda real configuram natureza remuneratória. A habitualidade, combinada com ausência de causa reparatória e pagamento decorrente apenas da posição funcional, fragiliza a classificação indenizatória.

Aplicados esses critérios à GAACTA, a dificuldade é evidente. Seu fato gerador não é deslocamento, despesa extraordinária, dano, redução patrimonial ou descanso não gozado, mas o exercício de cargo mais complexo ou de alta responsabilidade. O valor não mede ônus econômico; varia conforme hierarquia e atribuições. A parcela está, portanto, muito mais próxima da remuneração.

A contradição da Resolução nº 919:

A própria Resolução do STF revela a ambiguidade.

De um lado, a Resolução declara a GAACTA indenizatória, não incorporável à remuneração ou aos proventos e fora da base previdenciária ou tributária. De outro, afirma que a parcela integra a remuneração para fins do teto, mantém seu pagamento em afastamentos considerados de efetivo exercício e a inclui na base da gratificação natalina.

O acórdão da ADI 6.606 é claro: parcelas remuneratórias submetem-se ao teto; as indenizatórias, nos termos constitucionais, não se submetem aos limites do art. 37, XI.

Não é a simples submissão ao teto que transforma uma indenização em remuneração. O problema é o conjunto: a vantagem nasce do cargo, cresce conforme a responsabilidade, é mensal, permanece em afastamentos, repercute no décimo terceiro e não corresponde a gasto ou perda concreta. Quando a própria norma diz que ela “integra a remuneração”, o rótulo indenizatório se torna ainda menos convincente.

É importante separar duas questões.

O teto do art. 37, XI, responde quanto pode ser pago. A reserva legal do art. 37, X, responde quem pode criar a vantagem e por qual instrumento. Submeter a GAACTA ao teto pode impedir que ultrapasse o limite remuneratório, mas não corrige eventual vício de origem decorrente da ausência de lei específica.

A Emenda Constitucional nº 135/2024 tornou o tema ainda mais sensível. O art. 37, § 11, passou a exigir disciplina legislativa nacional para as parcelas indenizatórias excluídas do teto. No Tema 966, o próprio STF definiu, no regime de transição, que a criação ou alteração de verbas remuneratórias, indenizatórias ou auxílios depende de lei federal ou de decisão do Supremo nas hipóteses de sua competência jurisdicional, e vedou a extensão às demais carreiras do regime específico reconhecido para magistrados e membros do Ministério Público. Para os servidores, continuam aplicáveis as leis estatutárias ou a CLT até a lei nacional prevista na Constituição. Isso não autoriza resoluções a criar novas “indenizações”.

O efeito cascata do art. 37, XIV

Há ainda um problema menos visível. A Resolução nº 919 determina que, para servidores das carreiras do Judiciário, a GAACTA seja calculada sobre a respectiva remuneração, que inclui outras vantagens pecuniárias, inclusive individuais.

O art. 37, XIV, proíbe que acréscimos pecuniários percebidos pelo servidor sejam computados ou acumulados para concessão de acréscimos posteriores. É a vedação ao “efeito cascata”.

Se o percentual da GAACTA incidir sobre parcelas que já são acréscimos remuneratórios, uma vantagem posterior será calculada sobre vantagens anteriores. A observância do teto não resolve o problema: um pagamento pode ficar abaixo do limite do art. 37, XI, e ainda adotar metodologia incompatível com o inciso XIV.

A fórmula só seria constitucionalmente segura se a expressão “remuneração” fosse interpretada ou regulamentada de modo a excluir da base parcelas cuja consideração produza o efeito cascata.

Uma resolução não cria isenção tributária

A classificação administrativa como indenização tampouco resolve todos os efeitos jurídicos da parcela.

A incidência do imposto sobre a renda depende do conceito de renda e da legislação tributária. A Constituição e o CTN reservam à lei a instituição de isenções. Um ato infralegal, como a resolução, não pode criar isenção simplesmente declarando que determinada vantagem “não constitui base de cálculo para fins tributários”.

Essa cláusula só será eficaz se a verba, por sua verdadeira natureza, não representar renda ou acréscimo patrimonial tributável. O mesmo vale, com regras próprias, para contribuições previdenciárias, incorporação aos proventos e repercussões em outras vantagens. Teto, tributação e previdência são regimes distintos; a palavra “indenização” não resolve todos ao mesmo tempo.

Por que apenas os cargos em comissão?

A restrição da GAACTA aos cargos CJ-1 a CJ-4 também suscita problema de coerência. Se a finalidade é reconhecer alta complexidade, sobrecarga e responsabilidade, não há razão evidente para presumir que essas características existam exclusivamente nos cargos em comissão.

No Poder Judiciário, seriam beneficiados cerca de 10.800 ocupantes de cargos em comissão. Se incluídas as funções comissionadas, o universo alcançaria cerca de 64.000 servidores.

Funções comissionadas de chefia e assessoramento podem envolver gestão de equipes, responsabilidade decisória, especialização técnica e disponibilidade comparáveis. O TJDFT já reconheceu essas funções como relevantes singulares. O TCU, ao criar vantagem semelhante, contemplou diferentes funções de confiança, com percentuais graduados segundo o nível hierárquico.

Há, portanto, aparente quebra de isonomia, embora a Súmula Vinculante nº 37 impeça aumento remuneratório fundado apenas nesse argumento. A comparação revela, porém, a fragilidade de usar a classificação formal do posto como presunção absoluta de complexidade.

Uma futura disciplina legislativa poderia considerar critérios mais racionais: acumulação efetiva de atribuições, sobrecarga mensurável, responsabilidade decisória adicional, gestão de projetos complexos, conhecimentos especializados, substituições prolongadas ou disponibilidade extraordinária.

A saída é a lei, não a multiplicação de resoluções

Nada impede que o Estado reconheça e valorize atividades de alta complexidade ou sobrecarga extraordinária e fixe remunerações com base nesse critério, como admite o art. 39, § 1º, da Constituição. O problema é fazê-lo pelo instrumento errado e por categorias jurídicas que não correspondem à realidade econômica do pagamento.

Uma lei específica poderia definir finalidade, fato gerador, beneficiários, critérios de elegibilidade, base de cálculo, relação com cargos e funções, incompatibilidades com outras parcelas, incidência do teto e consequências tributárias e previdenciárias, além de exigir transparência, estimativa de impacto e responsabilidade fiscal.

A legislação teria, sobretudo, de escolher entre duas figuras. Se o objetivo é retribuir responsabilidade, complexidade ou desempenho funcional, a parcela é remuneração e deve observar o respectivo regime constitucional. Se pretende reparar despesa, prejuízo, ônus excepcional ou direito concretamente sacrificado, deve haver verdadeiro fato gerador indenizatório e nexo objetivo com o impacto suportado.

O que parece pouco sustentável é uma terceira categoria: parcela mensal que remunera responsabilidade e complexidade, mas recebe o nome de indenização para alguns efeitos, enquanto é tratada como remuneração para outros e, ainda, declarada isenta de imposto de renda.

O caso da GAACTA é mais importante do que seus efeitos financeiros imediatos. Ele testa a coerência dos controles jurídicos sobre a Administração e a autoridade institucional do Supremo. Quando órgãos responsáveis por exigir respeito à reserva legal, como o próprio STF e o TCU, criam por ato administrativo vantagem, seja ela remuneratória ou indenizatória, o precedente ultrapassa seus servidores e incentiva outros órgãos a fazer o mesmo.

A Constituição não proíbe a valorização do serviço público. Exige, porém, que ela seja feita pelas formas constitucionalmente competentes.

Em matéria remuneratória, a forma é garantia de legalidade, transparência, controle orçamentário e responsabilidade democrática.

Se existe uma política pública legítima a ser adotada, o caminho mais seguro é  discutir, justificar e aprovar a vantagem por lei. Não se trata de formalismo: a lei submete a vantagem ao debate e ao controle democrático e permite aferir, minimamente, a sua legitimidade diante da sociedade.

Luiz Alberto dos Santos

Advogado, Consultor, Mestre em Administração e Doutor em Ciências Sociais